前言

為加快推進天然氣產供儲銷體系建設，落實《中共中央國務院關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（中發〔2017〕15 號）關于補足儲氣調峰短板，將天然氣發展成為我國現代能源體系中的主體能源之一的要求，2018年4月，國家發展改革委出臺《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》（發改能源規〔2018〕637），國務院出臺《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》（國發〔2018〕31號）。為有效推進儲氣設施能力建設，各地方政府陸續與國家發展改革委簽訂儲氣設施能力建設保障承諾書，制定天然氣儲備調峰設施建設專項規劃方案。此外，各地發改委還牽頭與能源局、住建委等部門聯合組成工作專班推進天然氣儲備調峰設施建設工作。

進入2020年，國家發展改革委單獨和聯合市場監管總局又陸續出臺《關于加快推進天然氣儲備能力建設的實施意見》（發改價格〔2020〕567號）、《關于加強天然氣輸配價格監管的通知》（發改價格〔2020〕1044號），對各地開展天然氣儲備調峰設施建設中的規劃方案、建設用地、儲氣成本疏導等內容再次進行強調和工作部署。

臨近2020年底，各地天然氣儲氣調峰設施建設能力，按照文件要求應該基本達標。根據各地發改委、能源局和住建部門的公開信息以及部分公開資料，本文將對天然氣應急儲備設施建設情況進行簡單分析。

總體現狀及部分地區典型做法

（一）天然氣應急儲氣設施建設現狀

截止2020年10月底，全國29個省、自治區、直轄市政府3天應急儲氣任務完成超過23億立方米，占地方政府要求的3天儲備任務量約92%，已建成儲氣項目約200余個；城市燃氣企業承擔5%的應急儲氣任務，完成接近73億立方米，占城市燃氣企業承擔任務量的約60%，已經建成儲氣項目約300余個，剩余40%的任務預計將在2022年前完成（根據部分省份官方資料統計）。應該說，地方政府3天的應急儲備任務基本可以在2020年底前完成。不過城市燃氣企業5%的應急儲備任務若要按期完成難度較大。

（二）部分地區典型做法

在開展天然氣應急儲備設施建設工作中，由于地理條件、經濟發展水平、資源保障程度等因素差異較大，因此各地因地制宜采取了具有地方特色的做法。經過分析，筆者總結了重慶、河南、山東的典型做法。

1、重慶：多方聯合建設地下儲氣庫

2018年初，為改善重慶市儲氣設施不足、冬季供氣保障能力較弱等難題，重慶市發展和改革委員會與中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司（簡稱西南油氣田分公司）進行溝通，提出利用中石油趨于枯竭的氣田資產與重慶市共同組建合資公司，同時擬引入戰略投資者入股，合作推進重慶天然氣地下儲氣設施項目建設運營的構想。

2020年，西南油氣田分公司與重慶燃氣集團、重慶凱源燃氣、中油中泰燃氣公司、重慶頁巖氣基金公司等意向出資單位簽訂合作備忘錄并成立合資公司，建設地下儲氣庫且按股比享受儲氣能力。該儲氣庫項目將于2023年完成建設并投產，屆時將形成庫容30.53億立方米，工作氣量11.14億立方米的能力。該儲氣庫氣源充足，主要來自于川渝氣田、天然氣交易中心競購以及用戶委托代儲。同時周邊輸氣干線管網較成熟，通過擬建管道和已建輸氣管網，能同時保證儲氣庫的注采氣量，氣量輸出可面向川渝地區及全國其他區域。

根據合資公司簽訂的協議內容，其中1.1億立方米的氣量將作為重慶市當地的3天儲備任務量；此外，中油中泰燃氣公司按照10%的股比，可擁有約1億立方米的儲備量。中油中泰燃氣公司是青海省西寧中油燃氣有限責任公司旗下控股子公司，承擔青海省城市燃氣企業5%的應急儲備任務（大約0.8億立方米）。通過控股中油中泰，可以間接解決青海省城市燃氣企業5%應急儲備任務中近58%的任務量。

2、河南：異地建設儲氣設施的“蘇豫模式”

河南在開展天然氣應急儲備設施建設過程中，采取異地建設模式。由于河南地處內陸地區，投資建設儲氣設施面臨投資大、選址難、運營成本高等困難。為此，在國家發展改革委、國家能源局以及江蘇省政府的支持協調下，河南省出資委托中海油在江蘇濱海LNG接收站內建設2座27萬立方米的LNG儲罐，充分利用江蘇濱海LNG接收站的公共設施、碼頭和預留建設用地資源，通過多元化投資建罐，統一建設運營的模式，為集約化建設儲氣設施、節約土地和岸線資源，避免沿海小規模接收站以及內陸地區LNG儲罐“遍地開花”起到一定示范作用。

3、山東：創新租賃模式并調動社會第三方參與

為填補儲氣能力缺口，山東在增強天然氣應急儲氣能力建設方面，采取了以下措施：一是依托煙臺港西港區LNG接收站，建設2個20萬立方米的LNG儲罐，形成約2.4 億立方米的儲氣能力；二是調動社會第三方獨立儲氣設施參與政府儲氣能力建設積極性。在企業自愿申請基礎上，掛牌成立以東明石化、山鋼日照、金魯班潔能、華勝能源、恒偉化工5個LNG儲氣站為首批的省級天然氣儲備基地，形成7200萬立方米的儲氣能力；三是開展儲氣租賃服務運營機制的有益探索，研究確定項目總投資貸款利息的租賃價格定價原則，組織全省11個市與5個儲備基地運營企業簽訂租賃服務協議，并配套提供一批財政資金支持，形成儲氣租賃服務的初步運營模式。

存在的問題

在梳理部分省市天然氣應急儲氣設施建設情況時，筆者也發現在建項目集中出現了諸多問題，影響天然氣應急儲氣設施建設速度，也導致部分省市難以按期完成儲備任務。

（一）手續繁瑣、周期較長、融資渠道匱乏，項目進度受到影響

一般來說，儲氣設施建設要嚴格履行建設立項、規劃、環評、安評、消防、招投標、勘查、設計、施工、監理、竣工驗收等多項程序，依法依規辦理土地、備案、規劃、施工許可、質量安全監督等建設手續，但目前存在的項目建設手續繁瑣、時間周期較長等問題，導致項目建設進展出現延遲。此外，資金不足也是制約項目開工建設的重要因素。盡管《關于加快推進天然氣儲備能力建設的實施意見》（發改價格〔2020〕567號）明確提出，“支持地方政府債券資金用于符合條件的儲氣設施建設”。但部分省份財政部門認為這類項目屬于企業投資而非政府投資，不宜提供地方政府債券支持。銀行也普遍認為這類項目缺乏盈利能力，償還貸款的能力不足，因而無法提供貸款支持。

（二）以購買協議方式落實儲氣任務的儲氣設施，短期內難以形成儲氣能力

無論是地上儲罐建設還是地下儲庫建設，都需要一定建設周期，小型儲罐建設周期約18個月左右，地下儲氣庫建設周期大約2-3年。目前部分省份采取簽訂購買協議的方式落實儲氣任務。部分已開工項目建成達產時間多集中在2021-2022年期間，短期內還難以形成儲氣能力。例如，某省擬向中石油的儲氣庫租賃1億立方米的儲氣能力完成城市燃氣企業5%儲氣能力的任務，并計劃于2020年底簽訂框架性協議。但從中石油方面的情況看，該項目于2020年開工建設，預計2022年建成投產，到2023年才初步具備向某省提供1億立方米儲氣能力的條件。應該說，不少省份均采取了積極措施落實相關任務，但儲氣設施的建設規律決定了項目建設需要一定周期，再加上項目建設手續主要由建設單位掌握，而省級層面能采取的措施有限，通過購買服務形成儲氣設施能力還需要較長時間。

（三）儲氣能力落實的跟蹤調度機制不完善

部分內陸省份將購買儲氣設施服務，作為完成城市燃氣企業5%儲氣任務的主要手段，但是在實際操作層面，又存在對城市燃氣企業責任壓實不到位的問題。我們了解到，對于城市燃氣企業承擔的儲氣責任，只要簽訂了購買服務協議，部分省份的有關部門就視為完成相關任務，對落實有關責任的具體項目和建設進度，目前還缺乏有效的跟蹤調度機制。例如，青海省A公司與河南省C公司第三儲備站簽署了3500立方米（水容積）的儲氣服務協議，但據了解B公司還與其他企業簽署了儲氣服務協議，而B公司第三儲備站儲氣能力僅為3500立方米（水容積）；同時，青海省A公司、B公司還分別與河南省D公司簽署了500萬立方米的儲氣服務合同，但D公司的LNG儲罐有效容積僅約為480萬立方米，存在重復計算租賃儲氣能力的情況。

值得的注意的是，在用氣高峰時期，通過購買和租賃儲氣能力完成任務的省份，主要通過氣量置換保障天然氣供應，但這些項目多屬于異地建設，難以在短時間內完成調度，相關機制需進一步完善。

（四）應急儲氣設施運營模式不清晰，企業投資建設積極性不高

目前，大部分天然氣應急儲氣項目建設資金主要由企業自籌，存在項目投資運營費用大、回收期限長、經濟效益差等問題，承擔相應任務的城市燃氣企業資金壓力較大。同時，目前尚無成熟的設施運營模式和可持續的盈利模式，項目一旦建成，在缺乏上游低價可供氣源的情況下，城市燃氣企業運營成本難以疏導，盈利預期較小，導致企業投資建設的積極性普遍不高。

（五）應急儲氣設施配套政策不完善

近年來，國家出臺的天然氣儲備能力建設政策文件對地方應急儲氣設施建設起到了規范、引導和促進作用，但是當前儲氣調峰輔助服務市場尚未建立，儲氣設施運營政策體系尚不完善。具體表現在，儲氣設施氣源未納入供用氣合同內，供應氣量無法得到保障；城市燃氣企業難以疏導儲氣設施建設運營成本，對應急儲氣設施建成后的生產運營可持續性存有疑慮；地方政府對城市燃氣企業落實儲氣責任的約束力不夠，無法可依，收回未落實儲氣責任的城市燃氣企業的特許經營權存在一定難度。

相關建議

（一）統一和優化審批流程，提高審批效率

目前看，儲氣設施建設項目審批手續復雜、審批效率不高的重要原因是，項目審批流程不規范、不科學、不統一，前置審批、串聯審批事項太多。部分地區還存在審批事項互為前置的現象。因此，建議進一步打破部門藩籬，統一審批流程，大力推行并聯審批。同時，優化儲氣設施建設用地審批和規劃許可、環評安評等相關審批流程，提高審批效率。

（二）協調融資渠道為企業提供資金支持

考慮到儲氣設施具備一定公益性，單靠市場化融資渠道籌措資金存在一定困難。建議進一步發揮財稅金融政策支持作用，可由省級層面加強統籌，協調有關部門將資金短缺突出的儲氣設施納入地方專項債支持范圍，并盡可能給予城市燃氣企業預算內資金支持，降低城市燃氣企業投資壓力。

（三）由國家統籌協調引導內陸省份資源配置

對于自然條件不佳的內陸地區，建設中小型儲氣設施已無法滿足地方應急保障需求，而大型儲氣設施資源主要由大型油氣企業承接建設運營，建議由國家層面加強協調指導內陸省份與油氣企業在儲氣設施方面的戰略合作。省級層面要積極與三大石油公司等上游勘探開發企業對接，集中建設、分攤成本，并通過自建、租賃購買服務等方式，靈活布局本省儲氣能力。

（四）由國家統籌指導地方探索儲氣設施成本疏導機制

一是要區分不同地區、不同用氣結構特點，建立上游、中游、下游合理分擔的儲氣成本疏導機制，鼓勵地方政府積極探索、試點實施儲氣調峰價格傳導機制，穩定城市燃氣企業和獨立運營儲氣企業的投資預期，提高儲氣設施建設的積極性。二是國家明確規定儲備氣收儲價格按居民和民生用氣價格執行，并要求天然氣上游企業保證儲備氣氣源供應。對于中西部不具備建設地下儲氣庫、LNG儲罐建設和運營成本較高的地區，地方政府應當給予一定補貼支持，避免出現大量城市燃氣企業運營難以為繼的問題。

（五）加強省級統籌以確保城市燃氣任務落地落實

一是省級層面要進一步加強儲氣設施建設的統籌規劃。對于城市燃氣企業5%的儲氣任務，相關省份要進一步加強儲氣設施建設的統籌規劃工作，杜絕層層下壓、簡單地將指標分配給城市燃氣企業的做法，避免出現布局中小型城市燃氣企業因建設成本高難以完成任務的情況。二是對于通過租賃購買服務完成儲氣任務的，相關部門要切實擔負起跟蹤、督導職責，對建設項目進行逐一核實，及時掌握項目建設情況，必要時現場查看，確保儲氣服務提供方具備相應的儲氣服務能力，避免出現指標重復計算、儲氣能力不實、儲氣服務合同空轉等現象的發生。

（六）加強市場監管并構建規范有序的市場環境

一是需要在國家層面制定城市燃氣企業儲氣能力建設任務完成情況，與燃氣特許經營權授予、收回掛鉤的政策。二是各地區在授予或變更燃氣特許經營權時，應將城市燃氣企業履行年用氣量5%的儲氣能力建設責任，納入特許經營協議內容，明確未履約企業的懲戒措施和退出機制，壓實城市燃氣企業儲氣責任，確保盡快完成儲氣任務。三是對于儲氣能力不達標且項目規劃不落地的城市燃氣企業，可以依法收回或不得授予特許經營權。

（七）采取臨時性措施保障天然氣穩定供應

從部分省市的情況看，城市燃氣企業5%任務涉及的儲氣設施，均不同程度存在短時間內難以形成儲氣能力的問題。建議有關省份在過渡期內，通過臨時租賃儲氣能力、儲備可中斷用戶、與供氣企業簽訂應急供應協議等方式，做好儲氣設施投運前應對極端情況的天然氣保供準備工作。